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關于忻城縣紅渡鎮擴權強鎮的思考
發布時間:2014年09月15日 點擊數: 【字體: 收藏 打印文章
 

    紅渡鎮位于忻城縣中南部,是忻城縣承接東部產業轉移的重要工業園區。全鎮面積222平方公里,耕地面積3.6萬畝。總人口4.01萬人,轄12個行政村(社區)、157個自然屯。紅渡鎮水陸交通便利、電力充足、風光旖旎、歷史文化深厚,且工業前景廣闊,紅渡工業園區已列為自治區A類產業園區。經統計,至2013年底,全鎮農業總產值達25130萬元,同比增長7%;鄉鎮屬工業總產值達34306萬元,同比增長11%;全社會固定資產投資達112070萬元,同比增長16%;形成固定資產的招商引資額達31868萬元,同比增長20%;農民人均純收入達6892元,同比增長10%。

    20142月,忻城縣縣委書記謝大研在紅渡召開推進城鎮化建設工作會議,確定了紅渡鎮未來的發展定位:珠江-西江經濟帶節點城市、來賓市工業重鎮、自治區生態休閑文化旅游名鎮,其城鎮化建設排在忻城縣各鄉鎮首位優先發展,并且開展擴權強鎮試點工作。

    20148月,國家住建部、發改委等七部委聯合發布了全國重點鎮名單,紅渡鎮作為廣西壯族自治區116個全國重點鎮之一被列入其中。按照自治區黨委、政府的要求,廣西將選取一批基礎較好、發展潛力大、輻射帶動能力強的重點鎮,作為擴權強鎮試點,將采取直接放權和委托、授權等形式,賦予擴權鎮部分縣級經濟社會管理權限,強化公共服務和管理職能。

一、什么是擴權強鎮?

    近年來,許多地方出現了一批經濟規模大、人口數量多、城鎮化水平高的經濟發達鎮,在促進城鄉統籌發展、帶動區域經濟增長、吸納勞動力就業等方面發揮了重要作用。根據馬克思歷史唯物主義理論,特別是經濟基礎決定上層建筑的經典論斷,提出上層建筑必須與一個社會的經濟狀況和發展水平相適應。因此,鄉鎮級行政管理體制必須隨著鄉鎮經濟社會發展的不同階段作出相應改革。

    “強鎮擴權”就是近年來某些市縣向一些經濟發達鎮下放權力的行政體制改革行動,中央和地方都選擇了部分經濟發達鎮開展了試點,從擴大經濟社會管理權限、調整機構設置和編制配備、完善體制和運行機制入手進行探索,增強鄉鎮經濟發展活力、行政協調能力和統籌城鄉發展的實力。其實質是政府轉型速度要與經濟社會轉型速度同步,也是彌補轉型期地方政府公共服務、公共產品短缺必然的路徑選擇。

    強鎮需要擴權,那么“非強鎮”是否需要擴權呢?答案是肯定的。事實上,無論鄉鎮經濟實力強弱,也無論是哪一類鄉鎮,其所面臨的經濟社會發展、公共服務提供、社會管理創新、服務改善民生等任務都是一樣的。那些經濟實力相對較弱的鄉鎮面臨的經濟社會發展壓力和社會穩定壓力,在一定程度上甚至還要更大一些。因此這些“非強鎮”要加快發展,迎頭趕上,同樣需要相應擴大管理權限,在事權、財權上獲得更多的傾斜和支持。

    所以,著眼于政府轉型速度與經濟社會轉型速度同步的“強鎮擴權”,與著眼于以政府職能轉變和增強促進經濟社會發展的“擴權強鎮”,只是同一個問題的兩個方面。

二、紅渡鎮發展困境

1.政府職能定位不明確

    主要表現為不該管的管了,該管的管不了、管不好。鎮級政府作為最低一級的國家政權組織,其全能型政府特色明顯。憲法和法律賦予了鄉鎮人民政府的經濟、教育、文化、衛生、科技及財政、民政、治安、司法、計劃生育等管理的職權職能,然而這種大包大攬社會事務的情況在實際中由于鄉鎮的人力、財力等因素的制約,導致一些職能無法真正實現。例如紅渡鎮2013年的目標績效考評細則中要求政府完成甘蔗種植面積8000畝,總產量28900噸,桑園面積30120畝,鮮繭產量2960噸,新農合參合率達95%以上等等,這些完全可以交由市場決定的項目,卻要求由基層政府通過行政手段來完成,占用了基層政府大量人力物力。

    鎮級行政管理體制形成于20世紀80年代,在傳統社會主義國家計劃經濟體制下,政府實行高度集權、計劃管理的方式,政府包攬一切經濟事務和社會事務,一切經濟活動以政府的計劃為中心。鄉鎮政府的職能具有鮮明的執行性,相對的缺乏獨立自主性。改革開放30多年來,我國政府職能主要是以經濟建設為中心,發展模式一直強調經濟建設,對于政府原本就應該承擔的社會管理和公共服務疏于落實,導致社會管理和公共服務的供給已經遠遠滿足不了公眾的需求,比如目前紅渡鎮區醫療服務水平不高,只有一所鎮衛生院,有38個職工,25個床位;義務教育資源單一,鎮區只有一所小學,在校生1600多人,教職工158人,沒有中學;本地就業機會少,大多青壯年外出務工,人員達6800多人,占總人口16.6%;食品安全檢查缺失,飯店、粉攤、面館的衛生設備簡陋,碗筷大多未消毒,食用油來源不明等等。

2.權責不一致

    由于鄉鎮機構設置、職能設定和政府行政行為立法的相對滯后,名義上是一級政府,實踐中卻缺乏作為基層政府應該具備的如安全生產、項目投資、社會保障等行政許可、處罰權和強制權,還必須執行上級政府交辦的任務,并承擔責任,甚至一票否決,鄉鎮政府大部分的精力都放在完成上級交辦的任務、應付各種檢查評比上,如紅渡鎮2013年的目標績效考評細則中需要完成的三級指標就有88項。另外,鄉鎮政府工作的自主權有限,部門垂直管理的封閉性使得鄉鎮對其人、財、物等不能實施有效管理,開展工作主要靠協調。目前紅渡鎮的農技站、學校、衛生院、財政所、國土所、司法所、派出所等單位仍直接受垂直主管單位管理。

    一方面責任有加,另一方面卻無權執法。目前鄉鎮執法主要涉及三個方面:一是公共安全管理,涉及安全生產、鄉村道路安全、農業機械安全、消防安全等;二是人口資源環境監管,涉及城鎮管理、市政(包括村鎮規劃建設)、國土資源、民政、環境?;さ?;三是農村市場管理,包括產品質量、食品衛生、醫療衛生、農資等。在這些領域,鄉鎮擁有的授權很少,比如,在“兩違”建筑整治方面,由于政府缺乏行政處罰權和強制權,盡管紅渡政府多次下達責令停工的通知,但紅渡江信到紅渡小學的二級路兩邊違法違章建筑依然屢禁不止。在項目實施和監管上,由于鄉鎮政府缺乏項目監督管理權,如紅渡鎮古缽村、三合村的飲水工程花了兩年多時間都還未完成,而且建設的質量也差強人意。

3.財權與事權不匹配

    目前我國政府財政收入制度形成于1994年開始的分稅制改革,主要確定了中央與省級政府之間的分稅方式。分稅制將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅三大類。其中規模最大的一種——企業增值稅被劃為共享稅,其中中央占75%,地方占25%。分稅制的實行使得中央財政不但獨立于地方財政,而且地方財力的近三分之一需要中央財政撥付轉移支付進行補助。而且,中國大部分省市經濟是倒金字塔結構,越大的企業集聚在越大的城市;財政支出則是正金字塔結構,越是基層越要相對支出更多。隨著地方收取的農業稅廢除之后,更是讓縣鄉沒有稅源來供養當地政府。忻城縣于2007年開始實行“鄉(鎮)財縣管”,雖使鄉(鎮)財政盡快走出了困境,但由此導致的結果就是鄉鎮沒有了獨立的財權。

    盡管中央財政通過稅收返還和轉移支付又將大部分集中的收入撥付到地方進行支出,彌補了地方財政的支出缺口,但由于轉移支付在地區間分配的不平衡,使得地區間的財力差距越來越大,在基層政府顯得尤為突出。因此鄉鎮級政府往往缺乏足夠的財力來承擔轄區內廣泛的社會公共事務、公共服務建設,自主開展基礎設施建設,無法滿足日益增長的公共衛生、文化娛樂、基礎教育、社會保障等公共產品和公共服務的需求。比如目前紅渡鎮道路、水利基礎設施最差的龍塘村,許多自然屯都是靠收集雨水來維持日常的水飲用,鎮政府有心解決卻苦于缺乏資金支持。

三、如何擴權

    近年來,圍繞著類似“擴權強鎮”的行政管理體制改革,國家相關部門組織開展了一系列改革試點工作,進行了有益的嘗試和探索。例如, 20104月,中央編辦會同中農辦、國家發改委、公安部、財政部等部門在13個省25個鎮開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作。與此同時,廣東、浙江、山東等部分地區也結合自身實際情況,在實踐中積極探索經濟發達鎮行政管理體制改革的不同做法,取得了一些寶貴經驗。

1.充分放權,能放就放

理順縣鎮職責關系,建立符合紅渡鎮區域特點、職能有機統一的大部門行政管理體制,探索“機構設置綜合、管理扁平高效、運行機制靈活”的新型基層政府管理架構。擴大管理權限,可以明確紅渡鎮按照副縣級管理,授權賦予與紅渡鎮經濟社會發展相適應的行政管理權限,如經濟社會管理、干部人事、財政預算等,能夠調動和支配更多的行政資源。擴大財權,加大財政扶持力度,重點加強產業發展和基礎設施等方面的投入,進一步完善財政管理體制。擴大人事權,對于縣級部門在鄉鎮的延伸機構和派駐機構實行縣級政府工作部門和鄉鎮雙重領導、雙重管理、雙重考核機制,同時進一步優化鄉鎮干部隊伍的年齡層次和知識結構,加強鄉鎮領導集體的綜合能力和凝聚力,提高鄉鎮工作人員的總體素質和履職能力,為改革發展提供足夠的人力資源和智力支持。

2.穩妥下放、適當下放

    按照先易后難、有序推進的原則,充分考慮機構設置和人員配置情況,穩妥實施權力下放。根據目前紅渡鎮經濟社會發展的實際情況,同時有針對性地根據城鎮發展定位和功能分區適當放權,比如城建、水利、環保、旅游、農業、食品、市場管理等方面的行政管理權限,便于紅渡鎮整合利用鎮域內的資源,合理規劃發展路徑。而對于一些鄉鎮不宜行使的權利,如行政執法權,可暫不下放,待相關法律政策完善再行下放。同時進一步明確放權部門的指導和監督作用,確保權力平穩下放、順利承接、有效行使,避免由于鄉鎮經驗不足等原因出現的“權力真空”現象,推動經濟可持續快速健康發展。

    按照財權和事權相匹配的原則,合理劃分縣鎮事權。屬于縣級政府的事權,不應由鎮政府承擔財政支出責任,需要由鎮政府承擔的事權,要切實保障履行職責所需的必要財力。進一步調整財政分成和部分規費政策,明確財政保障和激勵措施,可以核定財政收入基數,超收部分全部留鎮,同時鎮轄區內的土地出讓收益除上交中央部分,地方留成部分全部返還。設立支持城鎮化建設專項資金,每年安排專項資金,采取以獎代補的方式支持城鎮化建設。

3.整合站所、增強服務

    合理區分公益性事業和經營性事業機構,實行分類管理,建設適合新農村建設的事業站所服務模式,提高公共服務資源的利用效率,逐步推進事業單位綜合改革。公益性事業機構要強化服務功能,經費由財政保障;經營性的事業機構要強化自我發展能力,逐步走向市場。通過優化整合現有事業單位站所,將功能相近的事業單位站所合并,實行綜合設置。如農技、農機、水利等站所可以合并為一個站所,將農資經營、農機修理、水利設計等經營性業務剝離出來,實行社會化有償服務。

4.加強下放權力的合法性和規范性

    按照法律規定,行政機關只能在其法定職責范圍內依照法律法規、規章的規定,方可委托其他行政機關實施行政許可。受委托的行政機關或組織在委托范圍內,以委托機關名義實施處罰。根據《行政許可法》和《行政處罰法》等法律要求,需要進一步完善委托、交辦的程序和形式,進一步規范委托、交辦的行為。放權的工作應在目前的政治體制框架和法律范圍內進行,不能突破法律規定自行調整行政執法主體和職權。因此,擴權鄉鎮的合法性還有待自治區或更高級別政府的認可。

5.構建完善的監督機制

    “擴權強鎮”式的行政體制改革必須建立與其事權改革相適應的監督管理機制。堅持權責一致的原則,全面推行行政執法責任追究制度,依法加強和完善對鎮級政府的監管,規范和監督鎮級政府的執法行為。在承擔上級下放權力后,鎮級政府依法承擔相應的行政和法律責任,要建立以鎮主要領導和部門負責人為監管重點的行政問責和黨政領導干部監督制度,同時進一步明確上級政府和相關職能部門的業務指導和監管工作,最大限度杜絕權力下放后的腐敗衍生問題,確保擴權強鎮順利推進。

作者:董志勇 來源:
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